公物行政机关对轻微的“增加公物负担”行为有容忍义务

刘建昆


　　公物负担，是我“生造”或者提炼的词汇，来源于德国法上的道路建设负担，与法国行政法学上的“公产储备”相当，大致是指为了公产自身的可用性，而持续的给与清洁、保养、维护、维修等行为。

　　我国的城市摊贩问题，即是公物法中较为显著的问题。一般来说，城市摊贩可能出现的公物法上的不利后果主要是：

　　1、影响公物的正常利用秩序。这种危害在单个摊贩时，问题不大，而主要出现于摊贩聚集于道路公物，影响道路公物正常通行的时候。不过，从生活经验中看，摊贩聚一般集只是阶段性的高发与下班后的一段时间。

　　2、增加公物的养护维护负担。这种后果是最常见的，虽然不是必然的。在摊贩经营中，往往出现烟尘气味损害空气环境，脏水垃圾的随意丢弃等行为，甚至有的在店外经营中损坏了树木、道路。客观的说，这些行为是具有一定的危害后果的。

　　“相对集中行政处罚权”实施中，采取了“查处取缔无照经营”的办法来处置摊贩。“查处取缔无照经营”是国家经济管理权，而对公物的保护罚性质上属于公物警察权，二者虽然都是行政处罚权，但存在轻重之别。相对集中行政处罚权这一做法，实际上体现出对同一行为人的有牵连关系的多个违法行为“择一重处断”的执法思想，同时因为存在执法主体的变更，所以被视为“制度创新”。

　　民法上有学者认为，摊贩无须登记即是合格的“商自然人”；登记后则成为“个体工商户”，而二者应是不同的商法主体，都应该是合格的。我比较赞同这种观点。但是，摊贩增加公物负担的行为，仍然具有一定的危害性，甚至在现行法上，具有可惩罚性。

　　然而类似的增加城市公物负担的行为，与故意的盗窃和破坏相比，实在是比较轻微的。提供城市公物给社会公众或者市民使用，本身就是一种行政给付，一些轻微的增加公务物负担的行为，行政机关没有必要进行过于严厉的惩处。就实际执行来看，城管对于摊贩问题，多采取驱逐等行政即时强制的办法，真正进入处罚程序的似乎并不多见；但是因此造成的民愤是十分巨大的。




　　类似的，还有一些基于社会风俗的活动，例如因为结婚在城市树木绿灯上张贴“喜”字，在道路上燃放鞭炮；因为丧事在道路上祭祀或者燃烧纸活。这些民俗类的活动，都有可能造成公物的轻微损害，或者增加公物负担。虽然我们可以以“移风易俗”的教育引导活动改变这些民俗，但是实际上一段时间内彻底改变民俗的难度是很大的。因此，在一定阶段，行政机关应该对基于民生或者民俗的类似活动给与相当的适度容忍，尽量减少公物警察权的启动，以便集中精力打击主观恶性和社会危害性更大的其他侵占损坏公物的违法犯罪。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年九月二十二日




黑龙江省人大常委会


黑龙江省城市房屋拆迁管理条例


　 （2002年1月23日黑龙江省第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过）

　 黑龙江省第九届人民代表大会常务委员会公告

　 第69号

　 《黑龙江省城市房屋拆迁管理条例》已由黑龙江省第九届人民代表大会常务委员会第27次会议于2002年1月23日通过，现予公布，自2002年3月1日起施行。

　 1993年7月21日黑龙江省第八届人大常委会第四次会议修订的《黑龙江省城市建设动迁管理条例》同时废止。

　 黑龙江省人民代表大会常务委员会

　 2002年1月23日

　 第一条为了加强城市房屋拆迁管理，维护拆迁当事人合法权益，保障建设项目顺利进行，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》，结合本省实际，制定本条例。

　 第二条在本省城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，需要对拆迁人补偿、安置的，应当执行国务院《城市房屋拆迁管理条例》，同时遵守本条例。

　 第三条省建设行政主管部门主管本省城市房屋拆迁工作，并组织实施本条例；市（行署）、县（市）人民政府城市房屋拆迁管理部门（以下简称房屋拆迁管理部门）负责本行政区域内的城市房屋拆迁（以下简称房屋拆迁）具体管理工作。

　 省农垦总局、森工总局按照省人民政府的有关规定，负责系统内的房屋拆迁管理工作，业务上接受省建设行政主管部门的监督和指导。

　 第四条拆迁人可以自行拆迁，也可以委托拆迁。

　 从事拆迁业务的单位和人员，应当依法取得由省建设行政主管部门颁发的房屋拆迁资格证书和上岗证书。

　 第五条拆迁人委托拆迁的，应当与被委托的拆迁承办单位订立拆迁委托合同，并在合同中约定委托费用。

　 第六条实施拆除房屋的单位应当具备相应的拆除企业资质等级。拆除房屋的承发包实行招投标制度，具体办法由省建设行政主管部门制定。

　 拆除房屋时，应当遵守有关市容、环保等法律、法规的规定，实行文明施工，保持环境清洁。

　 第七条城市规划行政主管部门确定拆迁范围后，在拆迁范围内的单位和个人，不得进行下列活动：

　 （一）新建、扩建、改建房屋及其附属物；

　 （二）改变房屋和土地用途；

　 （三）租赁房屋。

　 第八条房屋拆迁管理部门应当与金融机构签订书面协议，办理拆迁补偿资金的存储和发放业务。

　 第九条拆迁人应当在房屋拆迁管理部门指定的金融机构开设拆迁补偿资金专门帐户，按照规定存入拆迁补偿资金，并保证被拆迁人及时足额领取。

　 未经房屋拆迁管理部门批准，拆迁人不得动用拆迁补偿资金。

　 第十条拆迁人以及有关单位在约定或者裁决的搬迁期限内，不得对未搬迁的被拆迁人或者房屋使用人停止供水、供电、供气、供热，不得拆除未搬迁的被拆迁人的房屋。

　 拆迁人不得向被拆迁人非法收取各种费用，不得为其他单位代收、代扣各种费用。

　 第十一条被拆迁人在搬迁前，应当结清水、电、气、热费以及房租费，并应当及时向拆迁人提供与拆迁有关的证件、批件和资料。

　 第十二条拆迁人完成拆迁后，房屋拆迁管理部门应当按照房屋拆迁许可证确定的内容进行验收。

　 第十三条拆迁人应当依法对被拆迁人给予补偿。

　 被拆迁人可以选择货币补偿，也可以选择与货币补偿金额同等价值的房屋产权调换。

　 第十四条拆除未超过批准期限的临时建筑，按照临时建筑工程造价标准结合剩余期限给予补偿；拆除规划批准文件中注明不予补偿的临时建筑，不予补偿。

　 第十五条货币补偿金额，由省建设行政主管部门审定的房地产价格评估机构（以下简称估价单位）以房地产市场评估价格确定。

　 被拆迁房屋的估价方法以市场比较法为主。

　 第十六条被拆迁房屋的评估价格主要根据下列因素确定：

　 （一）房屋的区域和位置；

　 （二）房屋所有权证所标明的用途；

　 （三）房屋所有权证所注明的建筑面积；

　 （四）房屋的结构和成新。

　 房屋所有权证未标明用途的，按照城市规划行政主管部门的批准文件确定；房屋所有权证未注明建筑面积的，以房产测量机构实际测量结果为准。

　 第十七条估价机构估价时，应当遵守估价规范，做到公开、公平、公正。

　 第十八条被拆迁房屋的评估价格实行公示制。

　 拆迁补偿安置协议订立前，估价机构应当将被拆迁人的姓名、被拆迁房屋的门牌号、评估价格在拆迁范围内公示。公示时间不得少于5日。

　 第十九条拆迁当事人对估价结果有异议时，可以申请房地产估价技术鉴定委员会对估价结果进行鉴定。估价结果以鉴定结论为准。

　 房地产估价技术鉴定委员会由房屋拆迁管理部门组织建立，由具有注册房地产估价师资格或者省建设行政主管部门批准的估价人员以及有关法律专家组成。

　 房地产估价鉴定费用由鉴定申请人承担。

　 第二十条市、县（市）人民政府可以根据当地实际情况，制定被拆迁房屋评估价格的最低限价，被拆迁房屋的评估价格低于最低限价的，执行最低限价。

　 拆迁特困户和已丧失劳动能力、没有生活来源的残疾人的房屋，应当给予照顾。

　 第二十一条搬迁补助费标准由市、县（市）人民政府规定；临时安置补助费标准由市、县（市）人民政府根据当地房屋租赁市场平均价格制定。

　 第二十二条因拆迁人责任延长临时安置过渡期限的，拆迁人应当自逾期之月起，对自行安排住处的被拆迁人或者房屋承租人加倍付给临时安置补助费；对使用拆迁人提供的周转房的被拆迁人或者房屋承租人，付给临时安置补助费。

　 第二十三条因拆迁实行房屋产权调换的非住宅房屋，造成停产、停业的，拆迁人应当根据被拆迁人或者房屋承租人上年度应纳税所得额和职工平均工资，结合过渡期限，给予一次性补偿。

　 第二十四条违反本条例规定，有下列行为之一的，由房屋拆迁管理部门责令停止违法行为，限期改正，并按照下列规定给予处罚：

　 （一）未取得房屋拆迁资格证书从事拆迁业务的，对拆迁人处以拆迁补偿安置资金1％以上3％以下罚款；

　 （二）拆迁人或者有关单位在约定或者裁决的搬迁期限内，对未搬迁的被拆迁人停止供水、供电、供气、供热的或者拆除未搬迁的被拆迁人的房屋的，对拆迁人或者责任单位处以5万元以上10万元以下罚款；

　 （三）委托未经省建设行政主管部门审定的估价机构估价的，对拆迁人处以拆迁补偿安置资金1％以上3％以下罚款；对估价机构没收违法所得，并处违法所得额1倍罚款；

　 （四）估价机构显失公正，或者有营私舞弊、弄虚作假行为的，没收估价所得，并处估价所得额1倍罚款。

　 有前款第（三）、（四）项规定的违法行为的，估价结果无效，情节严重的，由原发证机关吊销估价机构的资质证书。

　 第二十五条当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

　 第二十六条房屋拆迁管理部门及其工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，有下列行为之一，尚未构成犯罪的，由有关部门对直接责任人员及其主管人员给予行政处分：

　 （一）违法核发房屋拆迁许可证以及其他批准文件的；

　 （二）未按规定履行监督管理职责，造成后果以及恶劣影响的；

　 （三）违法发布拆迁公告的；

　 （四）自行或者接受委托实施房屋拆迁的；

　 （五）违法作出行政裁决的；

　 （六）违法实施强制拆迁的。

　 第二十七条违反本条例规定，给拆迁当事人造成损失的，应当依法承担赔偿责任。

　 第二十八条本条例自2002年3月1日起施行。1993年7月21日黑龙江省第八届人大常委会第四次会议修订的《黑龙江省城市建设动迁管理条例》同时废止。