四川省人民政府办公厅


四川省扶贫资金项目管理办法实施细则
四川省人民政府办公厅


第一章 总 则
第一条 根据《国家扶贫资金管理办法》（国办发〔1997〕24号）和省委、省政府《关于印发四川省七一一八扶贫攻坚计划的通知》（川委发〔1994〕22号）以及《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》（川委发〔1996〕43号）精神，为了管好、用好中央和
省用于贫困地区扶贫开发的各项资金，加强扶贫资金项目的管理，提高扶贫资金使用效益，结合我省实际，特制定此实施细则。
第二条 扶贫资金是指中央和省为解决农村贫困人口温饱问题、支持贫困地区社会经济发展而专项安排的资金，包括：中央下达的支援经济不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、以工代赈资金、扶贫专项贷款和省安排的财政扶贫资金、一般扶贫贷款。
第三条 各项扶贫资金应当根据扶贫攻坚的总体目标和要求，配套使用，形成合力，发挥整体效益。

第二章 扶贫资金使用对象与条件
第四条 各类扶贫资金必须全部用于国务院和省委、省政府确定的63个贫困县，否则，各级扶贫开发领导小组一律不得立项，财政、银行部门一律不得发放扶贫资金。非贫困县中零星分散的贫困乡、村、户和各市（地、州）确定的贫困县，由有关地方各级政府自行筹措资金进行扶持
。
第五条 支援经济不发达地区发展资金和新增财政扶贫资金，用于改善贫困农牧民的农牧业生产条件，解决人畜饮水困难，发展多种经营，修建贫困乡村道路，普及义务教育和扫除文盲，开展农牧民实用技术培训，信贷资金贴息，防治地方病，改善贫困农牧民户居住条件等。
以工代赈资金，用于修建贫困县、乡公路（不含省道、国道）和为扶贫开发项目配套的道路，贫困农户建设基本农田（含畜牧草场、果林地），兴修农田水利，解决人畜饮水问题等。
扶贫专项贷款，用于有助于直接解决农村贫困户温饱的种植业、养殖业和以当地农副产品为原料的加工业中效益好、有还贷能力的项目。
省财政扶贫资金主要用于中央财政扶贫资金和扶贫专项贷款的配套，支持省定贫困县农村贫困户，发展多种经营和社会事业，开展农牧民实用技术培训。
省一般扶贫贷款主要用于省定贫困县扶贫项目流动资金需要。
第六条 扶贫专项贷款的85％要用于贫困村的贫困户发展与群众解决温饱相关的种植业、养殖业、林果业和小型农业基础设施建设项目。
第七条 各市（地、州）、县（市、区）要增加扶贫投入。市（地、州）、县（市、区）两级的扶贫资金投入要达到中央投入的10％以上。从1997年起要把这一要求列入考核内容，凡未达到这个比例的省上要相应扣减次年的扶贫资金投入数额。
第八条 全省各类专项扶贫资金，按照中央“四到省”的要求，由省扶贫开发领导小组根据有关市（地、州）的贫困县数，贫困人口及贫困程度，扶贫资金使用效益，市、县配套资金落实情况等讨论决定分配方案，实行统一安排、相互匹配、综合投入，并于年初一次通知到各市（地、
州）扶贫开发领导小组；省扶贫开发办、省财政厅、省计委、省以工代赈办、省农业发展银行等有关扶贫资金管理部门事前要提出初步意见供省扶贫开发领导小组审定，并根据审定后的分配方案，分别依照程序及时下达具体计划，拨付资金。
第九条 年度支援经济不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金的具体计划，由省财政厅和省扶贫开发办在当年4月底前下达，7月底前将资金全部拨付到各市（地、州）。
年度以工代赈资金的具体计划，由省财政厅、省以工代赈办公室在当年4月底前下达，7月底前将资金全部拨付到各市（地、州）。
年度扶贫专项贷款的具体计划，按审定权限由省扶贫领导小组立项；由农业发展银行四川省分行在当年初下达到各市（地、州）、县行，3月底前将计划全部落实到项目，并根据项目进度及时收放贷款。
年度省财政扶贫资金的具体计划，由省财政厅和省扶贫开发办在当年3月底前下达，6月底前将资金全部拨付到各市（地、州）。并根据项目的进展情况，及时将资金拨付到位。
年度省一般扶贫贷款的具体计划，由省农业银行四川分行和省扶贫开发办在年初下达到各市（地、州），3月底前将计划全部落实到项目。
第十条 本着使用扶贫资金、履行扶贫义务的原则，用于工业、基础设施的扶贫开发项目必须履行扶贫责任。履行扶贫责任的方式包括：帮助贫困地区农民改善生产、生活条件，吸收贫困户劳力务工，效益覆盖贫困户，缴纳扶贫基金等。
第十一条 各项扶贫资金使用期限和利率应严格按中央有关政策执行。

第三章 扶贫资金项目的选择申报
第十二条 项目要借鉴国际、国内实施扶贫项目的成功经验，以贫困户为对象，以解决温饱问题为目标，以有助于直接提高贫困户收入的产业为主要内容，按集中连片的贫困区域统一规划、综合设计、统一评估、一次批准、分年实施、分期投入，一片一片地开发、一批一批地解决贫困
户温饱问题。
第十三条 选择扶贫项目应根据本地扶贫攻坚的实际情况，一切围绕解决群众的温饱问题，与开展农户“五个一”建设紧密结合起来，重点安排到贫困乡村。按照因地制宜，突出重点，成片开发，综合治理的原则选择项目。一是要立足于本地资源条件，符合当地经济发展总的规划和要
求，产品要有可靠的销售市场；要有一定的技术开发力量，能够保证产品的质量和竞争能力，要考虑到交通、能源、服务体系等相应条件，真正做到把资源优势变成商品优势；二是要坚持农村经济可持续发展的原则，与农业产业化结合起来；三是要优先支持贫困户发展商品生产，优先支持
贫困户种养业项目，优先支持计划生育工作做得好的县、乡、村、户兴办扶贫开发项目，优先支持效益好的续建项目。
第十四条 项目申报的程序是：贫困户、联户的项目，由贫困户、联户向乡提出申报；在一个乡范围内的项目，由所在乡向县申报；跨乡的项目由县申报；跨县的项目，由市（地、州）申报。
第十五条 扶贫资金项目由各级扶贫开发办公室组织有关部门共同规划、设计、筛选、论证，资金管理部门评估，由各级扶贫开发领导小组统一立项。
第十六条 各级扶贫开发部门要建立项目库，做到项目等资金。县内项目由县扶贫开发领导小组立项批准进入项目库。跨县项目由市（地、州）或省扶贫开发领导小组立项批准进入项目库。
使用扶贫专项贷款的项目要经过有关银行事前审查论证，经扶贫开发领导小组立项批准后进入项目库。对进入项目库的项目经同级扶贫开发部门和资金管理部门充分协商一致，由同级扶贫开发领导小组逐级上报。
财政扶贫项目，经各级扶贫开发领导小组立项后，由各级财政、扶贫开发办联合上报省扶贫开发办、省财政厅。经省扶贫开发领导小组同意后，由省财政厅、省扶贫开发办统一下达项目。
其它扶贫资金项目计划的编报，要按照各有关部门的规定和年度工作的要求报送。

第四章 项目的论证、评估和审批
第十七条 经过选择确定的项目，投资规模较大的，由申报单位委托有设计资格的单位对申报项目进行可行性论证，投资规模较小的，可委托有关业务部门或自己进行项目的可行性论证。对论证的项目一般要提出几个方案进行比较，用多种开发方案进行测算，从中选出最佳项目、最优
开发方案，写出论证报告，报送扶贫开发部门和资金管理部门。
第十八条 扶贫开发部门和投资部门组织或委托专家小组或咨询单位对论证报告进行评估，看项目在经济上是不是合算，效益高不高，技术上是否先进可行，产品有没有竞争力，项目有没有发展前景，是否具有长期经济生命力，能不能在一定期限内收回投资和归还贷款，项目的组织实
施措施是否得力可行。在此基础上写出评估报告。
第十九条 扶贫项目由各级扶贫开发领导小组统一立项上报，省扶贫开发领导小组批准实施。任何部门和个人不得在此之外擅自审批项目，发放扶贫资金。经扶贫开发领导小组批准下达的项目，任何部门都不得随意更改。
第二十条 扶贫专项贷款项目的立项审批，种养业项目由各市（地、州）扶贫开发领导小组立项和审批；加工业项目固定资金贷款50万元以上（含50万元），流动资金贷款200万元以上（含200万元）的由省扶贫开发领导小组立项和审批；省留资金项目由省扶贫开发领导小组
立项和审批。各市（地、州）立项和审批的各类项目，要报省扶贫开发领导小组备查。

第五章 项目的执行和扶贫资金使用的考核、监督
第二十一条 批准的项目，要签订借款合同，明确（借贷）各方的权力和义务。确需调整的项目，必须严格按照程序，履行报批手续。
第二十二条 开发规模和难度比较大的项目，其设计、施工、设备材料的购置以及整个项目的技术开发等由项目执行单位以公开招标的方式征集最佳服务，吸引发达地区、大中城市、科研和教育单位的经济技术人员到贫困地区承包开发，以保证建设项目科学、经济、质量好，符合国家
有关标准。属较大工程建设项目要按基本建设程序办理，纳入各级建设规划。
第二十三条 项目执行单位，应对项目工程的完成和应取得的效益承担全面责任。各级扶贫开发部门要定期检查项目执行情况，做好组织协调工作，及时解决存在问题，保证项目顺利执行。
第二十四条 建立综合考核指标，实行严格的扶贫贷款使用责任制。省扶贫开发领导小组每年统一安排下达盘活扶贫贷款存量计划，并将计划完成情况与新增扶贫贷款的分配挂钩。各级扶贫开发办应当积极支持、协助有关银行清收不良贷款完成到逾期贷款回收指标，努力盘活贷款存量
。盘活的扶贫贷款存量，由各市（地、州）扶贫开发领导小组按照本实施细则第四条、第五条的规定，统一安排使用。
第二十五条 建立健全扶贫资金的检查、监督制度。省和地方有关部门，尤其是扶贫资金管理部门，应对扶贫资金的使用情况进行经常性检查。对扶贫资金不能按时到位，配套资金达不到规定比例，投向不符合规定的，应当及时纠正。同时，地方各级人民政府应当组织社会有关方面加
强监督，把行政监督、群众监督、舆论监督结合起来。
第二十六条 各级审计部门应当依照有关法律、法规，对扶贫资金的使用情况进行专门审计，并把对扶贫资金的审计作为一项重要内容，纳入日常工作，形成制度。凡转移、挪用、拖欠、挤占扶贫资金的，必须如数追回，并依法追究相应责任；凡贪污扶贫资金的，依法追究刑事责任。

各级扶贫开发办和扶贫资金管理部门应当积极配合审计部门对扶贫资金使用情况进行审计。

第六章 扶贫资金项目的总结验收
第二十七条 项目完成后，项目执行单位要及时对项目建设进行认真的总结评价，做好验收的各项准备工作，提供验收所需要的有关数据和材料。
第二十八条 项目管理单位在项目完成并达到稳定生产后，要进行总结验收。大项目验收工作要聘请有关专家和经济技术人员组成验收小组，根据项目原来的论证报告和设计书进行验收，看原来立项的论证和判断是否正确，有什么经验和教训，以便为今后项目开发创造条件。
第二十九条 总结验收后，由验收小组写出验收报告并上报项目领导部门。项目建设优良的、效益好的，要给予鼓励；项目建设质量差的、不合格的，要根据不同情况分别由承包建设和执行单位赔偿损失，进行补救；挪用资金的、造成浪费的，要追查有关单位和个人的责任，按党纪国
法严肃处理。

第七章 扶贫资金项目管理的组织领导
第三十条 为了保证项目开发顺利和有效地进行，必须加强对项目的领导和管理。为了不新设机构，各级扶贫开发领导小组应作为项目领导机构。项目的管理可以委托有关业务部门分口负责，对涉及业务部门较多的大型综合项目和利用外资项目，项目领导机构可设立项目办公室，加强
管理。
第三十一条 项目管理的主要任务是：负责制订项目开发规划，做好项目建设中的组织、协调工作，监督项目的工程进度及资金的使用（保证按投资和贷款偿付本息），对项目执行人员进行必要的培训，为项目开发提供信息、技术，咨询等服务工作。

第八章 附 则
第三十二条 本“实施细则”由省扶贫开发领导小组制定、解释和修改。
第三十三条 有关扶贫资金管理部门可以根据本“实施细则”确定的原则，分别制定具体实施细则。各市（地、州）可根据本“实施细则”，结合当地实际情况，制定更具体的，便于操作的补充规定。并报省扶贫开发领导小组备案。
第三十四条 本“实施细则”自下发之日起施行。



1997年10月31日
界定《（试行）》１７８条的规定中涉外民商事法律关系

檀吓?d（西北政法大学国际法学院07级研究生 陕西西安 710063）


摘要：国际私法的调整对象是国际（涉外）民商事法律关系对其界定十分必要，本文通过对界定涉外民商事法律关系的两个标准进行分析，并对其优缺点进行比较的基础上提出对我国《（试行）》(《（试行）》是最高人民法院《关于贯彻执行＜中华人民共和国民法通则＞若干问题的意见（试行）》的简称，下同)中的178条进行修改意见，并说明相关理由。
关键词：涉外因素 外国法的适用
一、界定涉外民商事法律关系的两个标准
（一）含有涉外因素的标准
国际私法是随着国家间经济贸易交往的频繁，涉外民商事法律关系在质和量上发生了显著的变化，而有关国家也逐渐意识到国内的法律已经不足以调整现实的涉外民商事法律关系的基础上，确定一个新的法律部门调整这些关系而产生的。然而跨国的交往就注定了其本身所涉及到的外国因素，其法律关系所包含的主体、客体、法律事实的涉外。具体到连接点上，传统的观点，在主体方面是主体一方或双方当事人是外国自然人或法人，；在客体方面，作为民商事法律关系的标的物在外国；在法律事实方面表现产生、变更或消灭民商事权利与义务的法律事实发生在国外。随着国际交往的深入，现代各国立法实践中增加某些新的连接点，主体方面增加了外国国家、国际组织或无国籍人，或者住所、惯常居所或营业所在国外的自然人或法人；客体方面增加了争议标的发生了跨国移动；在法律事实方面在传统调整范围上有所扩展，在知识产权、遗产、婚姻等原不适用国际私法调整的，现在在这些领域不同国家都有所涉及。
在某种程度上讲，国际私法的产生就注定含有涉外因素就是其调整涉外关系的固有的衡量标准，这一标准在学界的争议不大，如：“涉外民事关系就是指其主体、客体和内容这三要素至少有一个或一个以上的因素与国外有联系的民商事法律关系。”
（二）适用外国法的标准
涉外民商事法律关系不仅涉及到内国法律而且也必然涉及到外国法律，在此情形下，倘若相关数国民商事法律规范的内容各异，且主张依其本国法调整，则必然引发冲突，为维护当事人的正常的利益就需要依据一定的规则在不同国家的法律中作出选择，任何主权国家既要对居住在其境内的人（享有司法豁免权的除外）、物、事件、行为实行法律管辖和保护，也有权对在国外的本国人实际法律管辖和保护，既国际公法中的“属人优越权”和“属地优越权”。就涉及到法律的域内效力与域外效力问题，即外国法的适用问题，而承认外国法律的适用，是国际民商事交往发展到一定阶段的必然结果，继续自然经济时期严格坚持属地主义原则，不承认外国法的适用显然背离经济规律和经济发展的要求，况且市场经济追求资源的合理配置，在国际商事交往日益频繁和涉外民商事法律关系大量出现的情况下，如何维护民商事法律关系的稳定性，保护内国人的利益，同时兼顾外国人的利益，在国际社会“互惠”交往的今天，内外国之间相互承认对方国家某些民商事法律的域外效力，并在一定条件下适用外方国家的法律成为可能，而支持这一观点有法律选择适用。
但必须提到的是外国法有被适用的可能性，并不意味着一定适用外国法。涉外民商事法律关系与数国法律发生着联系，在各国法律规定不同且都依据国家主权原则享有管辖权时，就不可避免地出现法律冲突，就需要依照国际私法规则选择适用，哪一国法律在选择法律适用时，外国法就有被选择的可能。李浩培先生给国际私法所下的定义：“指在世界各国民法和商法互相歧异的情况下，对含有涉外因素的民法关系，解决应当适用哪国法律的法律”。 即国际私法的调整对象应是涉及两个或者两个以上国家法律利益的民商事法律选择适用关系。
从某种程度上讲，可能适用外国法的标准是随着国际私法的产生而发展起来的，有其与生俱来的特点。某一涉外民商事法律关系是否涉及外国法的适用，除须具有外国法效力所及的法律事实外，还需要内国法律承认该外国法律法可以在内国有效的许可性规定，虽然涉外民商事法律关系与数国存在联系，但对其调整通常并非数国的共同行为，而是实际上管辖该法律关系国家单方行为。内国在一定范围内承认外国法适用效力，以求得调整涉外民商事法律关系的不同法律制度的内在统一。
二、标准的优缺点：
（一）是否含有涉外因素的标准的优缺点：该标准的涵盖的范围比较广，扩大了国际私法的调整范围，只是在涉及到有些民商事法律关系表面上看起来应该是国际私法的调整对象，但却不适用外国法的情形，成为该标准的固有缺陷。如《中华人民共和国中外合资经营企业法》第2条规定：中外合资经营企业的“一切活动应遵守中华人民共和国法律、法令和有关条例规定”。因此，中外合资经营法律关系不涉及到外国法的效力。如此，光利用是否含有涉外因素的标准不足以解释这类法律关系。
（二）是否适用外国法的标准的优缺点：国际私法是法律选择适用法，将国际私法的调整对象定位于国家间的法律适用关系，才能真正理解冲突规范是国际私法特有规范的含义及国际私法理论的特有制度。 冲突规范指向某一国法律时，如果将该国的法律理解为既包括实体法又包括冲突法在内的全部法律，且指向了该国的冲突规范，便会出现和经过反致、转致或间接反致，最终指向某一国家的实体法。以某一国的实体法确定涉外民商事关系当事人的权利义务，不仅关系到当事人的切身利益，同时也与法院地国的公共秩序、善良风俗密切相关，因此，可能会出现当事人通过自己的行为故意制造或改变某种连接点的，从而达到对自己有利的法律得以适用的法律规避行为的发生，还可能会出现适用该外国法将与法院地国的重大利益、基本政策、道德的基本观念或法律的基本原则相抵触，从而排除其适用的公共秩序保留制度的运用。该标准的最大的缺点就是导致当事人“挑选法院”，法院地国法官的自由裁量权膨胀。
笔者认为，国际私法的调整对象应是在国际民商事交往中产生的，涉及两个或者两个以上国家法律利益的民商事法律选择适用关系。其中，“涉外因素”和“适用外国法”是确定国际私法调整对象的依据，两者缺一不可。前者是前提，后者是关键;没有涉外因素，便无法律选择适用问题，仅有涉外因素，但不涉及不同国家当事人的利益，不会发生法律冲突，就不会出现可能适用外国法的问题。
三、《（试行）》通知第178条国际私法的调整对象进行界定的修改意见及相关理由。
《（试行）》第１７８条规定 只对涉外民事关系的在“涉外因素”方面进行了界定，且其中的涉外因素也不完全，更没有顾及是否适用外国法的问题。
我的观点，借鉴民法（草案）的立法体例修改如下：
下列情形之一的，为涉外民商事法律关系
（一）民商事法律关系的一方是外国人、无国籍人、外国法人、其他外国组织、外国国家、国际组织、；
（二）民商事法律关系一方的住所、惯常居所或者营业所在地位于不同国家；
（三）民商事法律关系的标的物在中华人民共和国领域外，或者争议的标的发生跨国移动；
（四）产生、变更或者消灭民商事法律关系的法律事实发生在中华人名共和国领域外。
但以下的几类民商事法律关系不是涉外民商事法律关系
（一）由于事件而不是行为所形成的涉外民商事法律关系。
（二）在内国法律制度下所进行的现场交易行为。如外国人在内国的旅游、住宿、购物等。
（三）由于严格的地域性限制，内国不可能承认外国法效力，或者说是不涉及外国法效力的那类涉外民商事法律关系。
（四）用国内专门实体法调整的涉外民商事法律关系。
中华人民共和国的自然人、法人以及其他非法人组织和外国的自然人、法人以及其他非法人组织订立的在中华人民共和国境内履行的下列合同，必须适用中华人民共和国的法律：
1、中外合资经营企业合同；
2、中外合作经营企业合同；
3、中外合作勘探、开发自然资源合同；
4、中外合作开发房屋和土地合同；
5、外国自然人、法人以及其他非法人组织承包经营在中华人民共和国境内的中华人民共和国企业的合同。
理由：明确设定涉外民商事法律关系中的“涉外因素”，适当增加涉外因素中主体因素，及客体的客观连接点，有助于法官识别法律关系时的适当性，况且当事人的住所、惯常居所在处理当事人的国籍、民事权利能力、行为能力等方面已是趋势。当事人的惯常居所地或营业所在地已成为处理与产生纠纷的民商事法律关系最密切联系的重要考虑因素。这些客观连结标志的增加有利于限制法官的自由裁量权。
有些国家采用“民商合一”的立法方式，有些则是“民商分立”这样各国民法的调整的民商事法律关系有宽有窄。国际私法是调整国际民商事法律关系的法律，不能只考虑到某个或某些国家的法律规定，而应把视野放在世界各国民商法的总体上来考虑，以确定国际私法的范围。一味强调各国法律之间的差异，国际私法就不可能有统一的调整对象，明确界定为涉外民商事法律关系十分必要。
应用排除法对国际私法的调整对象进行适当的限制是必要的。利用是否涉及外国法适用效力的方法进行排除限制，因为有些涉外民商事法律关系表面上看起来应是国际私法的调整对象，但由于只适用内国法，不涉及到外国法的适用效力问题，它们之间不存在法律适用的冲突。因此不属于国际私法的调整对象。同时予以规定也有助于法官更好的识别法律关系，适用法律。
四、结论
对国际私法的调整对象的研究是国际私法研究的基石，涉外民商事法律关系应该从正反两方面进行界定，而可以利用的标准就是国际私法不仅是含有涉外因素的，而且还涉及到可能适用外国法的问题，根据这两个标准对其加以界定无疑更为合理，科学。

参考文献：
【1】刘想树 著《国际私法基本问题研究》法律出版社2001年7月第1版。
【2】李双元 著《国际私法（冲突法篇）》武汉大学出版社2001年11月修订版。
【3】赵相林 主编《国际私法论丛——理论前沿、立法探讨与司法实践》高等教育出版社2005年8月第一版。
【4】赵相林 主编《中国国际私法立法问题研究》中国政法大学出版社2002年10月第一版。
【5】胡家强 《对国际私法调整对象的重新认识》载烟台大学学报(哲学社会科学版)第16卷第1期 2003年1月。