财产类犯罪“非法占有”若干问题研究
郭山珉
关键词：非法占有目的；行为、方式认识；推定认定
近年来对财产类犯罪以非法占有为目的的争论较大，特别是对非法占有为目的主观要件的判断，嫌疑人供述诚信价值的采信，行为的推定认定，证据的研判等，加之法官的自由裁量权过大，在外部监督机制存在欠缺的状况下，都涉及到案件的审判结果。笔者就这一类问题进行浅述。
我国刑法对侵犯财产类犯罪中，对十二个罪名中的八种罪名规定了必须是以非法占有为目的的这一主观必备要件。在这些取得财产占有关系的犯罪中，都涉及到财产占有概念问题，因此，有必要对非法占有的涵义进行明确。
一、非法占有目的涵义及认识困惑
（一）非法占有目的的涵义
1、“非法占有”在工具书中的解释

非法占有是“合法占有”的对称。又称“无权占有”。占有人无合法根据而对他人之物所谓的法律上的占有。非法占有的本质在于占有人的行为不具有合法权利根据,至于占有人是否具备主观过错则不影响其成立。如不法行为人故意盗窃他人财产为非法占有; 无权占有人将他人财产误认为自己的财产而占有亦为非法占有。
2、 “非法占有”在学术文献中的解释

所谓非法占有是指行为人实施犯罪行为时客观上对财物的实际非法控制状态和主观上企图通过危害行为达到对财物实际非法控制的目的而不是要求行为人对财物的永久控制
3、刑法上非法占有的解释
非法占有，是指行为人非法将他人公私财产作为自己的所有物进行支配，使物主丧失对财物的占有权、使用权、收益权、处分权。刑法中的非法占有侵犯了刑法所保护的财产所有权关系，是犯罪的行为人希望通过实施犯罪行为所要达到的目的。
4、民法上的非法占有解释
非法占有,是指没有法律依据而对他人的财物实施控制和管领的状态。包括善意的非法占有和恶意的非法占有。
（二）非法占有目的认识困惑
现实中司法实践部门对一些财产型犯罪具有非法占有为目的很难认定，这其中主要受到以下几个方面的认识困惑：
第一，非法占用与非法占有的关系。个人或公司、其他组织借钱经营案件的行为人通过欺诈的方法取得公私财物后，并没有携款潜逃或明显地用于个人挥霍，而是用于经营，由此就难以确定其意图是非法占用公私财物还是非法占有公私财物。
第二，直接故意与间接故意的关系。个人或公司、其他组织借财物进行经营的案件，经营人对能否最终取得他人的财物的所有权持放任态度，若万一经营成功或对方追的紧就归还，追的不紧或无钱就赖，其故意犯罪的类型属于间接故意。但如果将间接故意也纳入非法占有目的的范畴，则明显违反了刑法理论中关于犯罪目的只存在于直接故意的通说。
第三，经营成功与失败的关系。由于在现实社会生活中，确实有在没有资金或资金严重不足的情况下，采用“借财物”方式经营成功的个例。如果以经营成功及经营人在事后能偿还财物为归责的理由，有客观归罪之嫌。
二、非法占有作为主观故意要件的推定认定、及与之的立法反映
（一）非法占有主观故意要件的分析判断给予的推定认定
行为人实施犯罪，达到犯罪目的，其主观心理、思想内容我们无法直接看见。它具有抽象性、主观性和可变性的特点，缺乏可视性和可把握性。需要借鉴客观主义理论的有益成分，即依靠当事人的行为及其他各种客观要素来分析判断行为人的犯罪目的，这样可以使得对行为人非法占有目的的认识更全面、更科学。因此，在犯罪嫌疑人辩解无诚信价值，明显偏离事实的情况下，主观方面的内容只能靠推定解决。犯罪行为乃外化的主体思想，也只能以外化的行为来推定主体的思想。一般说来,犯罪构成要件越多,诉讼中需要证明的内容越多；主观要件越多,诉讼中公诉人的证明责任越重。目的犯中的目的是一种主观心理内容，看不见、摸不着，在现有的科学技术下，很难被外界直接感知，在司法实践中，很多被告为了逃避法律制裁，往往以各种借口拒绝承认自己当时的主观目的，从而增加了对主观目的的认定难度。因此目的犯在司法实践中面临的最大问题就是认定、举证困难。因此，必须通过推定认定犯罪目的。那么作为定罪量刑的刑事司法活动，只能以已经发生的事实作为处理案件的依据，这必然使该活动存在时空上的滞后性。因而，司法对于案件事实方面的认定若严格来讲均属于推定。即用犯罪证据推定犯罪事实本身的存在与否。另外，由于存在一个行为由多种目的引发的可能性，因而对案件的判断容易出现失误和偏差，所以不能直接以行为定罪，必须考虑动机和目的。这也是主客观相一致原则的要求。例如，盗窃和盗用，贪污和挪用公款，行为方式相同，但却不一定都具有非法占有之目的。因此，必须根据多方面事实因素，推定其主观目的，然后才能正确定罪。（ 我们现将此称之为特定非法占有目的。）
鉴于特定非法占有目的这一主观要件在诉讼证明、司法认定中的困难，司法实践中越来越多的此类目的犯因在审理中法官们认识的分歧不能定罪或随意定罪。笔者认为，推定对于我们认定目的犯的主观目的的确是比较有效的一种手段。推定既属于实体法研究的范畴，也属于程序法研究的范畴。一般认为，所谓推定,是指根据事实之间的常规联系,当某一事实确定存在时,可以推导出某个不明事实的存在。用以推导的事实谓之“基础事实”,由基础事实推导出来的事实就是“推定事实”。推定的原理表现在基础事实与推定事实之间的普遍的、常规的共存关系,即当基础事实存在时,在绝大多数情况下,推定事实也存在。故而在推定事实无法证明或直接证明社会成本过高时,就可以通过证明基础事实的存在而间接证明推定事实的存在。推定非法占有目的在最高人民法院1996年12月16日颁布的《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》中有所体现。该《解释》第三条规定：“行为人实施《决定》（指《全国人大常委会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》）第八条规定的行为，具有下列情形之一的，应当认定其行为属于‘以非法占有为目的，使用诈骗方法非法集资……。这实际上确认了司法推定。
2001年1月21日最高人民法院印发的《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》(以下简称《纪要》)再次肯定了非法占有目的的司法推定。该《纪要》第三条第(三)项关于金融诈骗罪规定：“金融诈骗罪都是以非法占有为目的的犯罪……根据司法实践，对于行为人通过诈骗的方法非法获取资金，造成数额较大资金不能归还，并具有下列情形之一的，可以认定为具有非法占有的目的……。这一规定全面肯定了司法推定在金融诈骗罪认定中的运用。
学界认为，司法推定运用于以非法占有为目的的犯罪的诉讼证明活动,有效减轻了司法机关的证明责任,降低了诉讼成本,也可有效防止因证明不能带来的不利后果的发生，应该说这不失为在面临证明困境时的一有效解决思路。
（二）非法占有目的推定需要注意的问题和与之完善
司法实践的经验为非法占有目的之类犯罪的诉讼证明提供了较为可行、合理的证明手段,但它并不能毕其功于一役,有的“情形”就并不能完全说明行为人具有特定的目的。比如“以欺骗方式从银行取得贷款”的行为人就不一定具有非法占有目的，如某私营业主,为了营业规模的扩张而向银行骗贷,其顺利赚取大量利润后不久,即将贷款悉数归还,其并不想占有银行资金,没有非法占有目的；如果说其因扩张失败，经营亏损，虽主观上想偿还贷款而在客观上已经不能，那么对其主观目的的推定往往也更容易出现偏差，尤其是有罪推定的观念在个别司法者的头脑中仍然根深蒂固的情况下。这就是说用推定方式来证明行为人的主观目的实质上仍然存在问题。
这种问题是推定之本质决定的。我们知道,推定其实是一种由果溯因的反向思维模式。其在思维上、实际适用上至少存在以下问题：第一,这种果因关系的唯一性问题。由果溯因的反向思维在多数情况下是符合实际的,但并非所有情况下都符合实际,有上述情形之一,并不一定得出行为人具有某种主观目的的唯一结论。 第二,这种推理的现实价值问题。比如“将资金用于高风险营利活动造成亏损的”情形,任何生产经营活动都具有一定的风险,如果行为人冒着风险将资金用于生产经营,经营成功后将资金返还,根据上述推定,不构成犯罪,如果造成亏损无力偿还资金的,则推定具有非法占有目的,这种罪与非罪取决于行为人“运气”好坏的观点必然导致犯罪失去客观标准。第三,推定的证明责任分担问题。在目的犯的诉讼中运用推定,就要求被控方提出反证予以反驳,但反驳达到什么样的程度才能解除被控方的证明义务,这种将举证责任倒置的做法法律依据何在?未有相应的规定予以解释。造成推定主观上非法占有目的不能唯一性的原因有多样，即有立法本身是否科学性，也有承办人员、特别是审判人员对法律政策的理解掌握和自由心证辩别等众多因素。
对立法的科学性不是本文目前要探讨的，笔者认为非法占有目的在运用推定时必须规范推定的司法适用。
首先，我们应严格、全面甄选据以推定的基础事实。设定基础事实,是司法推定的客观前提,我们认为,成为基础事实的客观情形必须具有以下特征:一是规律性,基础事实与推定事实之间必须存在某种内在的、常态的联系,即出现该种基础事实多由推定事实引起；二是果因关系的直接性,即出现基础事实的结果只能由推定事实引起,而不能由其他原因引起。比如说我们上文提到的《纪要》所列举的“将资金用于违法犯罪”、“将资金用于高风险活动”等这些基础事实就不是很科学，其并不能当然反映出行为人的“非法占有目的”。
其次,推定应履行一定的程序。我们应加强对司法推定程序规则的研究,着重研究推定的程序设置、反驳证据的收集、反驳的程度和反驳不能的后果等问题。在《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈纪要》中认定“非法占有目的”中提出“在处理具体案件时，对于有证据证明行为人不具有非法占有目的的，不能单纯以财产不能归还就按金融诈骗罪处罚”。有论者进一步指出“……这允许被告人的反证，推定证明犯罪允许例外，就是说，如果他提出合理解释，我们查证属实可以对抗推定的，就可以予以排除。” 这就要求我们应注重对推定程序规则的研究。
再次，我们应注意司法推定适用的程序保障问题,审判者应充分听取控辩双方的意见尤其是辩护方的意见；在重大复杂的案件中，对于没有聘请律师的被告人,人民法院应为其指定辩护人,以利于其充分抗辩。同时，也要切实提高法官的综合素质，对法官的自己裁量权，要有一定的限制和掌握标准，不要因为考核上诉率，而人为降低刑罚。
二、盗窃、诈骗等财产取得罪非法占有目的行为、方式的认识与辨别
一般来说，盗窃等取得罪与毁坏财物罪在通常情况下并不难区分。但是，如果行为人出于毁坏的目的，采用盗窃等非法手段取出他人财物后予以毁坏，或者取出之后主观心理状态发生变化不予毁坏而加以利用，在这两种行为方式和主观心理相交叉的场合，区分两者就成为理论和实践上的难题。我们可以从这几个方面进行认识辨别。
（一）行为方式
行为方式的非法性是认定主观目的的重要依据。例如，对诈骗犯罪而言，行为人非法占有的目的是与实施了诈骗行为联系在一起的。当然行为的方式不是绝对的，有时，行为人虽然实施了似乎为占有财产的行为，但主观上确实没有非法占有的目的时，也不能认定其构成占有型的犯罪。
（二）行为后果
在一些经济犯罪、财产犯罪中，行为后果是认定行为人非法占有目的的重要依据。不过，应注意的是，后果同样只是判断目的的一个重要依据，不能将其绝对化。刑法中有些犯罪的后果可能一样的，如集资诈骗罪与非法吸收公众存款罪、欺诈发行股票、债券罪、贪污罪、挪用公款罪等，都会造成巨额财产损失。在这些案件中，如何认定占有还是占用，除依据行为后果外，还需要依靠其他因素进行判断。
（三）财产的处分情况
实践中，行为人取得他人财物后，常常要进行处分，非法占有与非法处分常常联系在一起。在时间上，非法处分在非法占有之后，一般情况下，行为人非法处分财产的情况，不影响非法占有目的的认定。如盗窃他人财物后，未来得及销赃就被抓获，应属非法占有的情况。但对一些占有和占用一时难于认定的犯罪，财产的处分情况可以帮助我们去分析行为人的主观心理。例如签定合同后，一方当事人如果先取得合同的标的物或货款，将其投入正常的生产经营中去，或者积极组织货源，落实生产任务，即使后来由于种种原因，未能履行合同，仍属于合同纠纷的范围。如果行为人取得合同的标的物后或用于个人挥霍，或用于弥补经营亏损、偿还债务，造成无力归还的事实，或携款逃之夭夭，以此来占有对方的财物。违约后，不但不想方设法承担违约责任，反而千方百计地逃避责任，行为主观上具有非法占有目的的就比较明显。因此，对于一些经济犯罪、财产犯罪而言，一方当事人取得对方的财物后，对财物的使用、处置情况，以及不履行合同后对财物的偿还情况，也是判断是否利用合同诈骗的一个重要依据。
（四）非法占有的时间
关于非法占有的时间问题，涉及到两个问题：一是非法占有的目的的形成时间；二是行为人打算对财物非法占有的时间。
关于非法占有目的的形成时间，实践中是有不同情况的。非法占有首先要控制他人的财物，大部分犯罪人的非法占有目的在控制他人财物时就已形成、明确，控制了他人财物，其非法占有目的就达到了；也有犯罪人的非法占有的目的是在犯罪的过程中形成的，先合法占有控制他人财物，然后非法占有，行为人控制了财物本身可能是合法的，实施非法占有时才是非法的。
行为人打算占有他人财物的时间，对于认定是否具有非法占有的目的，也具有重要的意义。是打算长期、永久占有还是打算暂时占有？反映了行为人对财物的处置情况。作为“非法占有目的“的占有，应是打算长期占有、永久占有，而非暂时占有。
（五）非法占有对象
在通常情况下，行为人非法占有的是国家、集体的公共财产和公民私人的合法财产。但在某些情况下，行为人占有的可能是他人的非法财产甚至是原本属于自己的财产。对于以上占有，是否构成犯罪，回答是肯定的。因为某项财产即使被怀疑为非法财产，有充分的证据，也惟有国家授权的机关才能够认定其为非法并予以剥夺，在国家授权的机关作出认定之前，该项财产被推定为合法财产，当然受到法律的保护。其他机关或者个人一旦侵犯该项财产，应承担法律责任。

国务院办公厅


国务院办公厅转发发展改革委等部门关于加快培育国际合作和竞争新优势指导意见的通知

国办发〔2012〕32号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　发展改革委、商务部、外交部、科技部、工业和信息化部、财政部、人民银行、海关总署等部门《关于加快培育国际合作和竞争新优势的指导意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　　国务院办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　二○一二年五月二十四日



关于加快培育国际合作和竞争新优势的指导意见

发展改革委　商务部　外交部　科技部
工业和信息化部　财政部　人民银行　海关总署


　　改革开放以来，我国坚持对外开放的基本国策，形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放格局和具有中国特色的开放型经济体系。当前及今后一个时期，全球经济结构面临深度调整，围绕市场、资源、人才、技术、标准等方面的竞争日趋激烈，我国发展面临的外部环境更加复杂，迫切需要加快培育国际合作和竞争新优势。为此，现提出以下意见：
　　一、指导思想和基本原则
　　（一）指导思想。
　　以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以开放促发展、促改革、促创新，实施更加积极主动和互利共赢的开放战略，培育新的增长动力，集成新的发展优势，拓展新的开放领域，实现由出口和利用外资为主向进口和出口、利用外资和对外投资并重转变，加快形成以技术、品牌、质量、服务为核心竞争力的新优势，构建更大范围、更广领域、更高层次的开放型经济体系。
　　（二）基本原则。
　　——坚持改革创新。积极稳妥地推进涉外经济领域的体制改革和机制创新，形成统一、透明、稳定的涉外经济体制；积极开展国际合作，充分利用全球科技智力资源，促进产业结构升级和技术创新，提高科技创新能力，赢得发展先机和主动权。
　　——坚持市场主导。要充分发挥市场在配置资源中的基础性作用，通过完善市场机制和利益导向机制，合理配置公共资源，积极创造良好的政策环境、体制环境和市场环境，激发市场主体的积极性和创造性。
　　——坚持互利共赢。尊重和照顾合作各方的合理关切，扩大同各方利益的汇合点，妥善处理矛盾冲突，与国际社会共同应对全球性挑战、共同分享发展机遇、共同创造更大的市场空间，走共同发展道路。
　　——坚持内外联动。利用全球要素，优化资源配置，通过引进国外资金、技术、人才、管理经验增强自主发展能力，通过拓展国际经贸合作的广度和深度扩大发展空间。把对外开放与国内区域协调发展紧密结合起来，完善对外开放区域格局。
　　——坚持安全高效。既要把握机遇，不失时机地提高企业国际化经营能力和水平，又要增强风险意识和忧患意识，审时度势、量力而行、稳步推进、注重实效，维护国家利益和经济安全，切实防范风险。
　　二、目标任务
　　（三）优化对外贸易结构。
　　培育出口竞争新优势。实施技术、品牌、营销、服务“四带动”出口战略，推动出口从传统的生产成本优势向新的核心竞争优势转化，促进由“中国制造”向“中国创造”和“中国服务”跨越。完善贸易、产业、财税、金融、知识产权政策，增强企业技术创新、自我转型的内生动力，夯实出口的产业和技术基础，鼓励技术含量高的机电产品和战略性新兴产业开拓国际市场。大力培育出口品牌，支持企业建立境外营销网络，提高出口产品附加值。支持企业在境外注册商标，开展国际通行的产品、服务和管理体系认证。
　　掌握对外贸易主动权。建立规范贸易秩序的有效机制，引导企业有序参与国际竞争，提高出口议价能力。实施更加积极主动的进口战略，发挥进口对宏观经济平衡和结构调整的重要作用。拓展进口渠道，提高进口议价能力；增加先进技术、重要设备和关键零部件、资源能源、节能环保和循环经济产品及服务进口；适当扩大消费品进口。鼓励有条件的城市探索建设具备物流集散、交易定价、设计展览和金融服务等综合性功能的国际贸易中心。
　　推动加工贸易转型升级。促进加工贸易与国内产业融合，增强加工贸易对技术创新和结构调整的促进作用。优化加工贸易产业结构，促进加工贸易向产业链高端拓展，向中西部地区转移。充分发挥海关特殊监管区域作用，引导加工贸易逐步向海关特殊监管区域集中。
　　大力发展服务贸易。建立健全服务贸易促进体系，深度挖掘传统服务贸易潜力，努力扩大文化、技术、中医药、软件和信息服务、商贸流通、金融保险等新兴服务出口，扩大研究与开发、技术检测与分析、管理咨询和先进环保污染治理技术等领域的服务进口。完善支持服务外包示范城市发展服务外包产业的政策措施，大力发展服务外包。扩大金融、物流等服务业对外开放，稳步开放教育、医疗、体育等领域，引进国际优质资源，促进国内市场充分竞争，提高服务业国际化水平。
　　（四）提升利用外资水平。
　　优化利用外资结构。把承接国际制造业转移和促进国内产业结构升级相结合，积极引导外资投向现代农业、高新技术、先进制造、节能环保、新能源和新材料等产业，鼓励外商投资现代物流、信息技术服务、工程咨询、商务服务、信息咨询、科技服务和节能环保服务等现代服务业，严格限制高耗能、高污染和低水平、产能过剩项目。坚持以我为主，积极用好国外优惠贷款，适度借用国际商业贷款。
　　丰富利用外资方式。在符合外商投资产业政策的前提下，鼓励外资以参股、并购等方式参与境内企业兼并重组，促进外资股权投资和创业投资发展。有效利用境内外资本市场，支持有条件的企业境内外上市；允许符合条件的企业通过发行债券（包括可转换债券）方式到国际金融市场融资。积极探索排放权交易、应对气候变化、服务外包等领域利用外资方式。
　　增强利用外资效应。更加注重择优选资，促进“引资”与“引智”结合，进一步发挥外资作为引进先进技术、管理经验和高素质人才的载体作用。鼓励跨国公司在华设立地区总部、研发中心、采购中心、财务管理中心；鼓励外资投向科技中介、创新孵化器、生产力中心、技术交易市场等公共科技服务平台建设，积极发展研发服务、信息服务、创业服务、知识产权和科技成果转化等高技术服务业。
　　（五）加快实施“走出去”战略。
　　提高对外投资质量。充分发挥我国轻工、纺织、服装、机械、家用电器、电子信息等行业的比较优势，鼓励企业对外投资设厂。鼓励冶金、建材、化工等行业到境外建立生产基地。深化国际能源资源开发和加工互利合作，拓展农业国际合作。支持有条件的企业积极开展境外基础设施建设和投资。发挥股权投资基金对促进企业境外投资的积极作用。创新境外经贸合作区发展模式，强化功能定位和产业选择。
　　提升对外承包工程和劳务合作的质量。拓展对外承包工程方式和领域，增强承包工程带动国内设备出口能力。以设计咨询、前期规划为先导，带动中国技术和标准“走出去”。规范市场竞争秩序，提高承包工程的质量和效益，加强项目设计咨询、投融资和运营服务能力，培育“中国建设”国际品牌。规范发展对外劳务合作，加强政府指导和公共服务，建立对外劳务合作服务平台。优化外派劳务结构，加强劳务培训工作，打造“中国劳务”国际品牌。
　　增强“走出去”主体实力。鼓励国内企业在全球范围内开展价值链整合，在研发、生产、销售等方面开展国际化经营，提高企业跨国经营管理水平，逐步形成若干具有国际知名度和影响力的跨国公司。提高金融机构服务能力和风险管控能力，为我国企业开展国际经济合作和竞争提供更好服务。注重发挥中小企业和民营企业优势，支持中小企业加速境外产业集群发展。
　　（六）完善区域开放格局。
　　加快沿边开放步伐。积极拓展沿边省区与周边国家经贸合作领域和空间，建设若干面向毗邻地区的区域性国际贸易中心，构筑特色鲜明、定位清晰的陆路开放经济带。支持开放开发试验区发展，加快建设边境经济合作区、跨境经济合作区。加强与周边国家基础设施建设合作，加快实现互联互通。
　　发展内陆开放型经济。积极吸引装备制造、汽车、纺织、电子信息、生物等产业转移。鼓励东部地区与内陆地区共建开发区，在“两横两纵”（“两横”指陇海铁路、长江水道，“两纵”指京广铁路、京九铁路）沿线，形成若干国际加工制造基地和外向型产业集群。加强内陆开放通道和物流基础设施建设，提升内陆地区对外开放的平台支撑能力。
　　提升沿海地区开放水平。发挥长江三角洲、珠江三角洲、环渤海地区对外开放门户的重要作用，建设若干服务全国、影响世界的国际贸易中心。重点引进前沿高端产业，提高资金技术密集度。推进科技研发基地建设，加快从全球加工装配基地向研发、先进制造基地转变。推进服务业开放在沿海地区先行先试。
　　拓展两岸四地经贸合作深度。争取到“十二五”末，内地对港澳基本实现服务贸易自由化。鼓励内地企业在香港设立资本运营中心，使香港成为“走出去”的信息平台和融资平台。推动两岸经济关系正常化、制度化和自由化。鼓励海峡西岸经济区在推进两岸交流合作中先行先试，加快平潭综合实验区开放开发，加强两岸产业合作。
　　（七）构建开放型创新体系。
　　扩大科技对外开放。鼓励跨国公司和科研机构在我国设立研发机构。鼓励科研机构、高校和企业与世界一流研究机构建立长期稳定的战略合作伙伴关系，拓展国家科技计划和重大专项成果的国际市场。引导科研院所、高校和企业积极融入科技全球化进程，在国外申请专利，参与制定国际标准。
　　积极开展全球重大科技问题合作研究。加大我国参与国际大科学计划、大科学工程的范围和力度。鼓励我国科学家和科研机构积极参与应对气候变化、转基因生物品种培育、自然灾害、重大传染病等全球性问题研究。在我国具有优势的科技领域，有目的、有重点地牵头组织实施国际大科学工程研究计划。
　　深化双边、多边和区域科技合作。积极开展对外科技交流，充分发挥科技创新合作在政府间战略合作中的作用。深化同发达国家的科技合作关系，完善政府间双边和多边国际科技合作框架。加强与发展中国家的合作，以推动先进技术转移和应用为重点，积极拓展有利于当地民生的科技领域援助。继续参与和加强联合国系统下的多边合作，参加新兴大国和区域组织机制下的科技合作和重大科研项目。
　　（八）提高产业国际竞争力。
　　抢占未来全球产业发展制高点。把加快培育和发展战略性新兴产业作为提高产业国际竞争力的战略突破口，促进战略性新兴产业国际化发展。密切跟踪世界科技和产业发展方向，选择节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等产业为战略重点，突破一批关键核心技术，加快形成先导性、支柱性产业。
　　提高制造业国际化发展水平。适应国际市场的需求变化，发挥我国产业的比较优势，调整优化原材料工业，发展先进装备制造业，改造提升消费品工业，增强产业配套和协同发展能力，促进制造业由大变强。积极开展产业国际合作和交流，不断拓展新的合作领域和空间。
　　利用全球资源促进产业创新。鼓励国内企业在科技资源密集的国家和地区，通过自建、并购、合资、合作等多种方式在海外设立研发中心。充分发挥技术进出口交易促进平台的作用，加强引进消化吸收再创新，以大型骨干企业、产业技术创新联盟为依托，突破一批关键核心技术，提升我国产业创新发展能力与核心竞争力。
　　（九）稳步推进金融国际化。
　　适度加快金融市场开放。扩大在境内发行人民币债券的境外主体范围，研究允许符合条件的国际金融组织、境外货币当局和金融机构将持有的人民币投资我国金融市场。推进中资金融机构在境外开办人民币业务和人民币金融资产境外发行。支持上海建设国际金融中心。支持香港巩固和提升国际金融中心地位。有序拓宽对外投资渠道，健全对外债权债务管理。有序扩大证券投资主体范围，提高证券投资可兑换程度。研究允许境外机构在境内发行股票、债券、基金等，逐步放宽境内机构在境外发行有价证券，拓宽境内投资者对外证券投资渠道。进一步研究放宽其他资本项目跨境交易及拓展境内外汇市场的参与主体。
　　扩大人民币对外使用。积极稳妥推进资本账户开放，逐步实现人民币资本项目可兑换。推进对外贸易、跨境投融资、对外承包工程和劳务合作等以人民币计价和结算，保障跨境人民币结算、清算渠道畅通便利。推动境内人民币市场对外开放。进一步与有关国家开展双边本币互换，支持有意愿的经济体将人民币作为储备货币，逐步增强人民币的国际储备功能。
　　稳步推进金融机构国际化。在商业可持续、风险可控的前提下，支持符合条件的金融机构通过设立境外分支机构、并购等多种渠道，到境外开展业务，为我国企业国际化经营提供金融服务支撑。支持国内大银行在提升对内金融服务水平的基础上，稳妥有序地实施国际化战略，提升全球金融运作能力和国际化经营水平。适时引导保险、证券等金融机构到境外开展国际业务。坚持以我为主、积极审慎，适时引入高质量境外机构投资者参与境内金融机构战略性重组。
　　（十）深化国际经济合作。
　　积极推动区域经济合作。在统筹扩大对外开放与维护国内产业安全的基础上，积极推进自由贸易区战略，形成东西呼应、区域协调、布局合理的自由贸易区格局。不断拓展自由贸易区、区域财金合作内涵，深化中国—东盟自贸区贸易、投资、财金、基础设施等领域的合作，加快推进中日韩自由贸易区协议谈判，积极参与中日韩、东盟与中日韩（10+3）、亚太经济合作组织、东亚峰会、亚欧会议等国际合作机制。
　　统筹发展双边经贸关系。平衡好我与发达国家的彼此关切，逐步扩大利益汇合点，妥善应对和缓解矛盾。加强与新兴经济体在全球经济治理体系改革、宏观经济政策、贸易、投资、能源资源、科技等多领域的合作。深化与发展中国家的务实合作，探索更多更有效的合作共赢方式。提高对外援助质量和效益。
　　积极参与全球经济治理。支持二十国集团继续发挥全球经济治理平台的作用，稳步提高我国在国际货币基金组织和世界银行的发言权和影响力，积极推动世贸组织多哈回合谈判，推动建立均衡、共赢、关注发展的多边贸易体制。坚持以对话协商妥善处理贸易摩擦，坚决反对各种形式的保护主义。积极推动国际金融体系改革，加强国际金融监管合作。积极参与涉及我国重要利益的全球性问题的国际合作。
　　三、保障措施
　　（十一）完善对外贸易政策，加快转变外贸发展方式。
　　完善外贸促进政策。以加快转变外贸发展方式、优化对外贸易结构为着力点，加快建立健全符合我国国情和国际规则的外贸促进政策体系。引导外贸企业调整进出口产品结构和市场结构，鼓励中小企业开拓国际市场。发挥金融对外贸发展的支撑功能，鼓励金融机构开发更多支持贸易发展的金融产品。发展国际贸易社会化服务体系，深化行业协会、进出口商会管理体制和运行机制改革，完善和强化其在信息服务、行业自律、维护企业权益等方面的功能和作用。完善外贸公共服务平台建设，推进外贸诚信体系建设。
　　提高贸易便利化水平。完善配额许可证管理制度和加工贸易管理制度。推进“大通关”建设，完善区域通关合作机制，支持港口功能向内陆地区延伸。提升电子口岸功能，推进与贸易有关的政务信息共享和业务协同。完善海关企业分类管理办法和进出口企业检验检疫信用体系，提高通关效率。清理、撤销进出口环节的不合理收费和不合理限制。进一步简化对外经贸人员出入境审核程序，争取与更多国家达成互免签证协议。
　　（十二）加强对利用外资的引导，改善利用外资环境。
　　完善利用外资政策。适时调整《外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》，优化外商投资结构。完善外资并购的法律法规和相关政策，依法实施经营者集中反垄断审查，做好外资并购安全审查，维护公平竞争和国家安全。放宽服务业准入限制，提高承接服务外包能力。加大对鼓励类项目的支持力度，对用地集约的鼓励类外商投资项目优先供地。完善有关开发区发展的政策措施，发挥开发区在体制创新、科技引领、产业集聚、土地集约方面的载体和平台作用。鼓励中外企业加强研发合作，支持符合条件的外商投资企业与内资企业、研究机构合作申请国家科技开发项目、创新能力建设项目等。
　　规范利用外资管理。深化外商投资管理体制改革，不断提高投资便利化程度。完善高新技术企业认定办法，加大知识产权保护力度，提高外商投资高新技术产业和研究创新的积极性。加强制度建设，创新监管方式，建立科学合理的外商投资综合评价指标体系。规范和促进外资基金、债券融资等有序发展。积极推动国外贷款管理创新，完善境内机构境外发债、借用国际商业贷款管理办法。
　　提高外债管理水平。适时制订外债管理法规，推动外债管理的法制化、规范化、系统化。完善对外商投资企业的外债管理办法，改革境内银行外债管理方式。支持地方建立管理规范、决策科学、职能明确、责任落实的外债风险防范制度。
　　（十三）加大工作力度，增强“走出去”战略的实施效果。
　　加强“走出去”宏观指导。适时出台新形势下指导性文件，实现政策促进、服务保障和风险控制的系统化和制度化。完善对外投资、承包工程的产业导向和国别指导政策，提高指导企业“走出去”的针对性和有效性。提高对外投资、承包工程的舆情监测和应对能力，营造有利的舆论环境。健全对外投资、承包工程的风险防控和监管机制，加强境外中资企业和境外国有资产管理。完善对外投资管理制度，推进对外投资便利化，减少政府核准范围和环节，加强动态监测和事后监管。
　　提升“走出去”服务水平。引导企业加强对外投资、承包工程的协调合作，发挥行业协会和境外中资企业商会的作用，避免无序竞争和恶意竞争。引导企业在境外依法合规经营，注重环境资源保护，加速与东道国经济社会发展的融合，积极履行社会责任。完善相关信息共享系统、多双边投资合作促进机制等载体平台建设，扶持本土投资银行、法律、会计和评估等中介机构发展，切实发挥中介机构的专业化咨询、权益保障等作用。
　　（十四）健全科技开放机制，提升核心竞争能力。
　　形成国际科技合作多元化投入体系。加大对国际科技合作的财政投入力度，支持我国参与国际前沿科学研究，鼓励各部门、各地方开展国际科技合作与交流。鼓励扩大民间资本对国际合作的投入，形成国有资本、民间资本和外资等多元化投入体系。在对外援助中更加注重科技领域援助。
　　建立国际化科技人才队伍。围绕国家重大战略目标，扩大合作研发和培训力度，与国外相关机构有序开展人才交流合作，培养具有国际视野的优秀人才。加大引进国外高技术人才的力度，吸引全球优秀人才来华创新创业。加快国际科技合作中介服务体系建设，培育一批熟悉国际技术转移的专业人才和中介机构，为企业提供高质量的科技中介服务。
　　（十五）推进金融改革创新，深化金融对外开放。
　　优化金融市场开放环境。积极稳妥地推进境外机构投资银行间债券市场试点，进一步丰富债券市场投资者类型。加快债券市场法律法规建设，为境外主体参与银行间债券市场提供良好的环境。稳步发展衍生产品市场，适度推进衍生产品市场开放，进一步深化市场避险功能和价格发现功能。研究推动境外机构参与上海黄金交易所交易。研究制定境外企业到境内发行人民币股票的制度规则，认真做好相关技术准备，适时启动境外企业到境内发行人民币股票试点。推进人民币对新兴市场货币在双方银行间外汇市场挂牌交易。
　　积极参与国际金融体系改革。推动国际储备货币多元化，积极参与国际金融准则修订和国际金融机构标准制定。支持发展中国家有效参与金融稳定理事会等国际金融部门改革协调机构及标准制定机构工作。
　　（十六）完善风险防范机制，切实保障经济安全。
　　确保金融体系安全。加强宏观审慎管理，研究跨国金融机构及跨境资本流动对我国经济金融产生的影响，制定相关风险评估、风险预警及风险应对方案，提高对跨境资本流动的监测和风险应对能力。加强金融基础设施建设，切实发挥金融安全网的作用，提高系统性风险处置能力。
　　维护重点产业安全。加强产业损害预警机制建设，建立健全产业安全评估体系，完善和丰富贸易调查和贸易救济手段。组织开展重点国别产业损害预警磋商和对话。健全经营者集中反垄断审查制度，提高贸易摩擦应对和贸易救济能力，保护我国国家利益和产业发展权益。
　　完善境外权益保障机制。加强国别政治、经济、安全信息的收集、评估和发布，建立健全安全风险预警机制和突发事件应急处理机制，深化国际执法合作与行政互助，提高企业风险防控能力，切实保障“走出去”企业的合法权益和境外人员的人身财产安全。
　　（十七）改革涉外经济体制，提高宏观管理水平。
　　完善开放条件下的宏观调控体系。建立更加科学合理的内外部均衡指标体系，提高财政、货币、产业、竞争政策和对外贸易、利用外资、对外投资政策的协调性。充分考虑国内宏观经济政策的全球影响和国际宏观经济政策的国内传递，认真评估宏观政策的内外关联效应，在坚持自主性、独立性的同时，与主要经济体和多边组织加强宏观经济政策的国际协调。
　　完善涉外经济的管理机制。加快制定和完善涉外经济领域的法律法规，深化外汇管理体制改革，进一步推进贸易投资便利化，稳步放宽跨境资本交易限制，健全跨境资本监测分析体系，促进国际收支趋向基本平衡。坚持“引进来”和“走出去”相结合，建立统一高效的对外开放决策、协调和管理机制，进一步规范对外开放秩序，保持对外开放基本政策的全国统一和协调。
　　（十八）积极开展经济外交，互利共赢共同发展。
　　加强外交与经济紧密互动。更加注重国际关系中政治与经济的战略互动，进一步强化政治外交与经济外交的协调配合。推进政府间多双边合作，拓展政府间宏观经济政策协调的深度和广度。完善战略对话、经贸联委会、混委会等机制化合作平台，深化多双边经贸合作。充分发挥驻外使领馆的一线作用，为我国企业开拓国际市场提供有力支撑。
　　营造良好的外部环境。加快实施文化“走出去”工程，积极发展文化贸易，加强海外中国文化中心和孔子学院建设，推进文化国际合作，提升中华文化的全球感染力和亲和力。加强援外人力资源开发合作，促进人员往来和交流。针对重大突发事件及时准确发出我方声音，创新宣传方式，增强宣传效果。